[英文摘要]：
[关 键 字]： 法律解释/法院解释/行政诉讼受案范围/个案
[论文正文]：
我国行政法学界长期致力于行政法学理论的建构和行政法制度的设计，但运用已经建构的理论对已经确立的制度（法律）运行的研究却并不充分。制度的运行，法律的适用，其实都存在法律解释的过程。行政法学者宁愿对法律规范作出自己的主观性解释，以示创新，宁愿引用他人的学术观点作出应然性解释，以示科学，却往往忽视更权威、更现实的法院在行政诉讼个案中对法律的解释。其实，在个案中，在现实中，法院的判决才是法。为此，本文拟以行政诉讼的受案范围为视角，对法院在行政诉讼个案中对法律的解释作一初步梳理，以期引起学界在理论建构和制度设计基本完成之际，对理论运用和法律适用问题的重视，对法院在个案中解释法律的关注，以及行政法学研究在价值选择确立后向技术分析的转变。
一、法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的空间
法律是对以往典型经验的概括，是抽象的、历史的和有漏洞的，因而需要事后的解释。对此所进行的理论阐述已经很多，① 本文不拟赘述。 就行政诉讼受案范围而言，《行政诉讼法》第11条规定了法院可以受理的行政案件范围，第12条又规定了法院不予受理的起诉。通过列举加概括以及排除的方式来确定法院行政诉讼的受案范围，可见立法者的良苦用心和缜密考虑。但是，《行政诉讼法》的实施，仍然检验出上述规定的缺陷或不足，于是1991年最高人民法院法（行）发［1991］19号《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对此作了8条解释，1999年最高人民法院法释［2000］8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》作了5条解释。法律解释比法律具体、全面、适时。但是，我国所注重的是立法者的解释和司法解释，所进行的解释其实至少在技术上是再立法活动，② 因而无法避免立法所存在的抽象性、历史性和不全面性。最高人民法院10年间的两个司法解释，就说明了这种类似于立法的法律解释所存在的不足，也为法院在行政诉讼个案中解释法律留下了空间。
在西方国家，“解释法律总是法院的事”，③ 法律解释几乎“无一例外地是指法律家（首先并且典型地是法官）在把法律规则适用于具体情境时的活动”，④ 即法院在诉讼个案中对法律的解释。这种法律解释的任务是：阐明法律规范或不确定法律概念的含义，从而决定是否可以、应该适用于相应的法律事实；论证不变的法律规范如何适用于变化和发展中的法律事实；在与一定法律事实相关的多项法律规范有不同规定时，如何选择适用法律规范；法律规范所体现的目的是什么，从而做出相应的价值判断，等等。一般说来，西方国家在法律实施中的问题首先是通过法律解释来解决的。只有在法律解释无法解决的情况下，才通过立法或者法律的修改来解决。立法或者法律的修改，往往是以司法实践中所积累的大量案例为基础的，从而所制定的法律或法律修正案往往具有很强的针对性和可操作性，而不是通过演绎推理来设计的。
在我国司法实践中我们可以发现，成文法主义几乎已经达到了让法官在法条字面含义下亦步亦趋的程度，法官在个案中的法律解释困难重重。即便如此，法院在个案中的法律解释仍是一个不争的事实。就行政诉讼的受案范围而言，经过法院在个案中的法律解释，已经远远扩大了《行政诉讼法》第11条所规定的可诉范围，甚至超出了最高人民法院法释［2000］8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》所规定的可以受理的行政案件范围。在《人民法院案例选》宿天枢诉成都市工商局核准变更其法定代表人资格争议案中，责任编辑就指出：“对于工商行政管理机关核准变更法定代表人的行为，以前在我国行政审判实践中，是不作为行政案件由法院受理的，本案就是如此。随着我国经济体制改革的逐步深入，当事人不服这类行为向人民法院起诉的，人民法院可以作为行政案件予以受理。”⑤ 这是因为，这类行为使原法定代表人“失去了对其财产的实际控制，又使其无法组织企业的生产经营”。⑥
我国法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的空间大小，取决于成文法及制定者解释和司法解释的精密度。以交通事故责任认定为例，在《行政诉讼法》实施之初，法院认为这类行为为该法第11条所涵摄，属于行政诉讼的受案范围。⑦ 1992年12月1日，最高人民法院、公安部法发［1992］39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4 条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”这一司法解释排除了法院在个案中再将第11条解释为涵摄交通事故责任认定行为的可能性。最高人民法院法释［2000］8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条对行政诉讼受案范围作了排除式的规定，但是否排除了交通事故责任认定行为并不明确。于是，法院在罗伦富不服道路交通事故责任认定案中又将第11条解释为涵摄交通事故责任认定行为，不属于司法解释中的调解和仲裁行为，属于行政诉讼受案范围，⑧ 重启了可诉之门。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”这一规定再一次抑制了法院在个案中对《行政诉讼法》第11条是否涵摄交通事故责任认定行为的解释。即便如此，法院仍然可以通过解释《道路交通安全法》第73条所规定的“证据”，来判断《行政诉讼法》第11条是否涵摄交通事故责任认定行为。
基于上述分析，笔者认为法院在行政诉讼个案中对法律的解释是法律解释的常态，具有广阔的空间，并且是第一位的法律解释。只有这类解释累积到一定程度时，才具备立法者解释、司法解释以至法律的立、废、改的可靠基础。
二、法院在行政诉讼个案中对法律进行解释的实践
（一）个案解释的逻辑
法律解释其实是对法律含义的界定。立法者和最高人民法院在对法律进行解释时，通常的界定逻辑是：“法律是或不是什么”。例如，1990年7月11 日全国人大常委会法工委针对河北省人大财经委员会的请示答复指出：“土地管理法第四十七条中所规定的‘没收非法所得’不能解释为包含没收土地。”⑨ 最高人民法院法释［2000］8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条指出：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”
法院在行政诉讼个案中对法律进行解释时，界定逻辑有时用“法律是或不是什么”，有时却用“什么是或不是法律”。到底采用哪种逻辑，取决于解决问题的需要。一般说来，法院在认定被诉行政行为是否违法时，往往采用“法律是或不是什么”的解释逻辑。例如，在宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案中，法院对《反不正当竞争法》是否可以适用于原告（上诉人），以及对“回扣”和“折扣”的解释，就采用了“法律是或不是什么”的解释逻辑。⑩ 但是，法院在认定被诉行为是否属于行政诉讼受案范围时，所采用的却是“什么是或不是法律”的解释逻辑。
针对《行政诉讼法》第11条所规定的“行政行为”、“具体行政行为”，法院在溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案中，认为在主体资格上，只要事实上具有行政职权，所作的行为就是行政行为；（11） 在赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案中，二审法院认为，“重庆市教育委员会重教函（1999）21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质；由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为”；（12） 在罗伦富不服道路交通事故责任认定案中，二审法院认为，“对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为……它涉及当事人的权利和义务”。
针对《行政诉讼法》第11条第1款第2项所规定的“行政强制措施”，在黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案中，“最高人民法院认为，上诉人黄石市公安局以张卖席涉嫌诈骗被收容审查，需进行刑事侦查为名，扣押了被上诉人黄梅振华公司所购钢材，其行为无论从事实上或者法律上，均不属于刑事诉讼法所规定的侦查措施”，而“符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定的受案范围”；（14） 在陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案中，法院认为事实上的强制也属于行政强制措施，（15） 等等。
总之，法院通过“什么是或不是法律”的解释，使得有关行政诉讼受案范围的抽象规则具体了，书面文字具有了丰富的内容。
（二）个案解释的方法
《行政诉讼法》实施16年来，我国法院对法律解释的各种方法在个案中几乎都进行了充分的探索和实践。
在杨智全等与北京市海淀区国家税务局履行奖励职责案中，上诉人北京市海淀区国家税务局（以下简称“海淀国税局”）“以该案不符合行政诉讼法规定的受案范围；且举报人要求给付奖金，属于民事法律关系中债的关系，亦不属于行政诉讼受案范围”为由，不服一审判决提出上诉。二审法院认为，“加强税收征收管理；保障国家税收收入是税务行政管理机关的重要职责。该职责的具体落实还应当包括对税务违法举报案件的查处及对税务违法行为查证属实后依照有关规定给予举报人奖励的职责。故被上诉人认为上诉人海淀国税局拒绝履行奖励职责侵犯其合法权益，可以依法针对其不作为行为提起行政诉讼、上诉人认为该诉不属于行政诉讼受案范围以及原告不适格的上诉理由缺乏法律依据，均不能成立，本院应予驳回”。（16） 应该说，拒绝履行奖励职责的行为既不属于“没有依法发给抚恤金的”行为也不属于拒绝履行保护人身权、财产权法定职责的行为，同时举报悬赏奖纠纷作为民事案件也并非不可。（17） 因此，法院对不履行保护人身权、财产权案件的解释实际上是一种扩张解释，不断扩张解释的发展结果则是“保护人身权、财产权”的限定已经不能成为对受理案件的阻却。
在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案中，一审法院用了很长一段判词来论证这样一个结论：“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”（18） 在这一大段判词中，有关“化解社会矛盾，维护社会稳定”的解释，属于目的解释；引用《教育法》和《学位条例》这段判词，则运用了体系解释；有关毕业证书属于行政诉讼受案范围的说明，采用了“黄金规则”；对学位证书属于授权行政行为的解释，则是一种语义解释，因为根据全国人大常委会法制工作委员会1989年9月16日对《森林法实施细则》第24条“授权”的解释精神，此类“授权”实属委托。
